Blyerts och blad

Stiftelseformen har av många framhållits som attraktiv för verksamheter som universitet och kulturinstitutioner. Stiftelser har en del fördelar om man exempelvis vill skydda verksamheter från framtida politiska klåfingrar.

Stiftelser utgör självständiga rättssubjekt. De har varken ägare eller huvudmän som de behöver lyda.

Dock kan de inte göra som de själva vill. Den som sitter i stiftelsens styrelse måste följa de stadgar som finns. Stadgarna kan vara mer eller mindre klara.

Finns oklarheter är det styrelsens plikt att ta reda på vilka intentioner stiftarna en gång hade, och att förvalta stiftelsen med detta i åtanke.

Men vad händer om en stiftelse börjar tolka sina stadgar på ett sätt som uppenbart är orimligt? Vad händer om de som förvaltar stiftelsen börjar se mer till sina egna och sina kollegors intressen?

Ett aktuellt exempel på en stiftelse vars handlande kan ifrågasättas i detta avseende är Östersjöstiftelsen.

Stiftelsen bildades i mitten av 1990-talet av löntagarfondspengar. Två ambitioner skulle förenas: att stödja en ny universitetsstruktur i södra Stockholm (det som sedermera blev Södertörns högskola) och att stötta framväxten av ett specifikt forskningsområde vid det lärosätet: Östersjö- och Östeuropaforskning.

Högskolan pekades i stadgarna ut som den enda destinatären för stiftelsen, dvs. den enda möjliga mottagaren av pengar. Stiftelsen skulle stödja uppbyggnaden av forskningen vid högskolan och den skulle stödja den angivna forskningsinriktningen vid högskolan.

Under de första dryga 20 åren var Södertörns högskola självklart den enda möjliga anslagsmottagaren. Många beklagade att det var så, framför allt forskare med Östersjö- och Östeuropainriktning vid andra lärosäten. Inte så svårt att förstå.

Men enligt stadgarna är det forskningen ”vid Södertörns högskola” som ska stödjas. I propositionen – som uttryckte stiftarens ambitioner – sades det att stiftelsen skulle bidra till tillkomsten av Södertörns högskola och ”… i fortvarighet finansiera forskning inom denna”.

Man kan förstås diskutera med vilken klokhet som stadgarna en gång formulerades, men de initiativ som har tagits för att åstadkomma en så kallad permutation har misslyckats. Det finns nämligen en destinatär: Södertörns högskola.

Nyligen (maj 2020) har dock stiftelsens styrelse antagit en programförklaring som öppnar för att andra också direkt kan finansieras av stiftelsen. Inledningsvis kommer detta måhända att ske i mindre skala, men på sikt kan det få dramatiska konsekvenser för högskolan.

Stiftelsen har dessutom tagit på sig rollen av den som ska styra högskolan, något som också strider mot stiftarens intentioner. I stiftelsens stadgar sägs att stiftelsen ska utvärdera sina stödformer, men stiftelsen behandlar numera snarast högskolan som en underlydande enhet som man bestämmer över.

Om motivet för den nya aktivismen hos stiftelsen kan man spekulera. Det som sägs av stiftelsen är att den konkurrens som uppstår kommer att öka kvaliteten i högskolans forskning, Men i realiteten handlar det nog i huvudsak inte om det, utan om pengar och makt.

De pengar som stiftaren en gång ”låste” till Södertörns högskola, vill nu stiftelsen att andra ska få del av. Det pikanta är förstås att det just är de forskare som sitter i stiftelsens styrelse (och deras kollegor och nätverk) som kommer att ha störst glädje av detta.

Stiftelsens styrelsemedlemmar riggar helt enkelt det framtida systemet på ett sätt som gynnar deras egna och deras kollegors intressen. Det här skulle förstås inte vara möjligt om det lärosäte som drabbades var ett större och mer etablerat än Södertörn.

Regering och riksdag avsåg att Östersjöstiftelsens medel skulle komma Södertörns högskola till del, och bidra till forskning och forskarutbildning där. Det förhållandet vill stiftelsens nuvarande styrelse ändra på.  

Stiftelsen räknar tvivelsutan med hurrarop från stora delar av universitets-Sverige. Alla forskare med intresse för Östersjö- och Östeuropastudier kommer att kunna få del av stiftelsens kassa. Och det är inga småpengar det handlar om.

Östersjöstiftelsen är en statlig stiftelse som har att agera efter sina stadgar och efter stiftarens intentioner. Hela tanken bakom ett stiftelseförordnande är stabilitet. Avsikten var att Östersjöstiftelsens pengar skulle komma högskolan till del för all framtid … i fortvarighet som det står i prop. 1993/94:177.

Det som aktualiseras är också en viktig principiell fråga, som har med lämpligheten i stiftelseformen att göra. Stiftelser har varken ägare eller huvudmän. De ansvarar enbart gentemot sig själva.

Det brukar ses som bra eftersom stiftelser inte behöver anpassa sig efter hur de dagsaktuella politiska vindarna blåser. Men vad göra när det är stiftelsens styrelse som svajar, och som inte längre är inställd på att fullgöra det som står i stadgarna?

Vad händer om en stiftelse bortser från vad stiftaren vill, och istället gör som den själv vill?

Igår talade jag vid ett så kallat webinarium, dvs. ett seminarium på webben. Det handlade om politik, förvaltning och expertstyre under pandemin.

Arrangörer var Förvaltningsakademin och Centrum för politikens organisering, Södertörns högskola.

Ca 140 personer deltog (eller satt i alla fall och tittade via zoom).

Jag tog min utgångspunkt i den kritik som finns som säger att politiken har gömt sig bakom myndigheten och expertisen, och att balansen mellan politik och administration har blivit fel.

Vi som läser Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet känner igen argumentationen om politikens abdikation. Peter Wolodarski skrev exempelvis i DN (9 mars) att ”Ingen statsminister kan outsourca ledarskapet i en nationell kris till en statsepidemiolog”.

Min bild är att politiken heller inte har gjort det. Det är som om man tror att politiskt ledarskap framförallt handlar om att låta kraftfull och att peka med hela handen.

Politiken har organiserat den verksamhet som de ansvarar för på ett sätt som de tror är ändamålsenligt. Politisk styrning handlar om hur områden är organiserade: hur arbetsuppgifter är fördelade, hur samordning ska ske. Det handlar om regler, resurser och ledning.

Politiker har exempelvis inom folkhälsoarbetet givit mycket breda uppgifter till en myndighet (Folkhälsomyndigheten), och har instruerat myndigheten att dess arbete ska stå på vetenskaplig grund.

Det är detta som är den huvudsakliga styrningen, och den fanns redan på plats när Covid 19 nådde Sverige. Och det är – får man förmoda – denna sakkunskap som har ”organiserats in” som politiken har lyssnat till, och övertygats av.

Att inom ett område luta sig mot sina experter – och den organisering som har byggts upp – är inte ett uttryck för att politiken retirerar. Tvärtom visar det att politiken har tilltro till sin egen styrning.

Politiken hade förstås kunnat agera på annat sätt, tagit kommandot, inte följt expertmyndighetens råd (som i Danmark och Norge). Det finns inte några konstitutionella hinder för detta.

Men myndigheten har övertygat regeringen (och ganska stora delar av allmänheten verkar det som) om att den – i den svåra situation som uppstått – agerar på ett klokt sätt. Det har också får man väl säga funnits en stor öppenhet i agerandet med bland annat dagliga pressträffar.

Ansvarsfördelningen har således inte hamnat fel. Myndigheten har inte tagit på sig en roll som man inte bör ha. Politiken är varken outsourcad eller frånvarande.

Min bedömning är att regeringen agerar ungefär som man hade kunnat förvänta sig: den lyssnar på sina professionella och den litar (åtminstone än så länge) på sin egen organisering.

Jag deltog runt sekelskiftet (det senaste) i ett nordiskt komparativt projekt där vi jämförde EU:s konsekvenser för norsk, dansk, svensk och finsk förvaltning och politik.

Jag och Göran Sundström skrev, bland annat på basis av studier i detta projekt, en bok som redovisade hur det svenska EU-arbetet såg ut.

Boken hette Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik (Liber 2006).

Under förra året kontaktades vi av Sieps (Svenska institutet för europapolitiska studier) som ville att vi skulle replikera den stora enkätundersökningen som hade genomförts i det nordiska projektet.

Sieps ville att vi med hjälp av den nya enkätundersökningen skulle analysera hur EU-arbetet hade förändrats under 25 år som medlem.

Rapporten kom idag och den går att ladda ner här.

Ganska mycket är sig likt. Statsförvaltningen är – precis som tidigare – i hög grad påverkad av EU, ägnar en stor del av sin arbetstid åt EU-frågor och uppfattar konsekvenserna av EU för sina egna områden som stora.

Den kanske mest förvånande förändring som vi ändå kan se är att förvaltningen har blivit mer passiv. Den tar färre initiativ gentemot EU.

Värdet av att vara lyhörd mot politiken tycks också ha minskat i betydelse. Inte så få enheter i förvaltningen har svårt att veta vad politikerna vill. Förvaltningens kontakter med andra aktörer i samhället har också minskat när det gäller EU-arbetet.

Sammanfattningvis: inga dramatiska förändringar men svensk förvaltning tycks – i sitt EU-arbete – ha blivit något mer passiv, något mer byråkratisk och lite mindre öppen.

Det vi iakttar kan vara en slags normalisering. Förvaltningen har efterhand kommit att betrakta EU som vardag. Hirschmans begreppsapparat – exit, voice och loyalty – verkar vara användbar för att förstå förvaltningens agerande.

Att stå utanför EU (exit) utgör inte längre något alternativ. Behovet av att ta egna initiativ för att förändra (voice) uppfattas inte vara lika starkt som tidigare.

Efter 25 år som medlem agerar förvaltningen som en normal och välvilligt inställd EU-stat (loyalty).