Blyerts och blad

Det här är det femte – och förmodligen det sista – i en serie blogginlägg om Riksbanken

Regeringen styr riket. Så står det i Regeringsformen. Men inom viktiga delar av den ekonomiska politiken gäller inte detta.

Ansvariga regeringar har inte tillgång till de instrument som skulle kunna användas för att förverkliga de politiska ambitionerna.

Inom den allt vidare – och konsekvensrika – penningpolitiken, ligger makten numera hos Riksbanken.

Riksbanken är en myndighet under riksdagen och inte – som de flesta andra myndigheter – under regeringen. Men riksdagen kan varken kompetens- och resursmässigt matcha Riksbanken.

När det gäller penningpolitiken gäller instruktionsförbud från politikernas sida. Politiken får granska i efterhand men inte utkräva ansvar som en följd av granskningen.

Riksbanken kan således misslyckas kapitalt med att nå sina mål, men ledningen sitter ändå säkert. Resursmässigt har Riksbanken också ett guldläge eftersom den bestämmer sin egen budget.

Såhär har det sett ut sedan den gamla riksbankslagen kom till i slutet av 1990-talet.

Under senare decennier har Riksbanken ytterligare vidgat den domän där den agerar, och det är den förändringen som framöver kommer att kodifieras i en ny lag.

Att systemet ser ut som det gör förklaras till stor del av unionsrätten. Euroländernas penningpolitik bestäms inte längre på nationell nivå. Reellt sett är den svenska Riksbanken en del i EU:s organisering av penningpolitiken.

Hur kan man skapa legitimitet för ett system där viktiga beslut är delegerade till experter som inte får styras av de folkvalda?

Det formella svaret på frågan är att en överväldigande majoritet i riksdagen genom lagstiftningsbeslut accepterar (och legaliserar) expertstyret. Så kan man se det.

Ur ett strikt demokratiperspektiv är det dock svårt att legitimera procedurerna. Man får helt enkelt köpa demokratiska tillkortakommanden för att få till ett mer effektivt system.

Problemet med ett sådant resonemang är dock att Riksbanken under många åt helt har misslyckats med sin uppgift, så systemet tycks varken demokratiskt eller effektivt. Sannolikt är tilliten till politikernas skötsel av finanspolitiken idag större än tilliten till Riksbankens hantering av penningpolitiken.

Åter till styrningen.

För att kunna styra riket borde regeringen kunna styra över (och ta ansvar för) såväl penningpolitiken som den övriga ekonomiska politiken.

De tre myndigheterna – Riksbanken, Riksgälden och Finansinspektionen – borde kunna samarbeta och inte som nu vakta på varandra. Att få till stånd ett sådant myndighetssamarbete är dock mycket svårt  när en av parterna kan göra som den själv vill.

Det existerande ordningen är således inte bara demokratiskt tveksam, utan också dysfunktionell.

Det här är det fjärde i en serie blogginlägg om Riksbanken

Alla har möjlighet att tycka till om offentliga utredningars betänkanden, men en del bjuds särskilt in för att säga vad de tycker.

Vad har remissinstanserna haft att säga om Riksbanksutredningen, och då särskilt om möjligheterna att legitimera ett system där makt och ansvar inte hänger samman?

Inte så mycket visar det sig.

Några universitet hade särskilt ombetts att lämna synpunkter. Varken statsvetarna i Göteborg, Lund, Stockholm eller Uppsala – vilka alla hade blivit anmanade att säga vad de tyckte – yttrade sig dock.

Förvaltningshögskolan I Göteborg – där det också ryms statsvetare – skrev några korta rader där de ”ställer sig bakom förslagets huvudsakliga inriktning, att förbättra Riksbankens självständighet, handlingsutrymme, och befogenheter att understödja finansmarknaden.”

Men de sa ingenting om varför de ansåg det klokt att ge en expertmyndighet ännu större möjligheter än tidigare att bedriva politik utan att blanda in politikerna.

Varför denna förtegenhet?

Kanske gick förslagen under radarn eller så menade forskarna att det inte längre var någon mening att uppmärksamma det uppenbara demokratiska underskottet. Eftersom det mesta ändå bestämdes av EU-rätten fanns ingenting att göra.

Kanske var det så, eller så var det helt enkelt tidsbrist. Det är förstås inte alla som har möjlighet att plöja betänkanden på 2000 sidor.

Flera nationalekonomer yttrade sig däremot om förslagen. Riksbankens oberoende hade ju en gång motiverats utifrån nationalekonomisk teori och uppenbarligen var denna kår fortfarande engagerad i frågan.

Det fanns tveksamheter hos flera nationalekonomer mot en del inslag i utredningens betänkande. Den mer principiella frågan – hur man kan legitimera att oberoende experter bestämmer politikens inriktning – lyftes dock inte.

Förutom nationalekonomer hade också en del jurister vid universiteten läst de nya förslagen till lagtexter. Professor Nergelius i Örebro var påtagligt nöjd över att Sverige nu skulle anpassa sig efter unionsrätten.

Ett par jurister i Lund var kritiska. De menade  att Riksbanken med den nya lagen fick alldeles för stora befogenheter, och att det var fel att man skulle ”ge Riksbanken normgivningsmakt också på områden som ligger utanför Riksbankens uppgifter enligt regeringsformen.”

En fråga som sålunda nästan inte alls togs upp i remissvaren gällde det problematiska i att legitimera ett system där experter bestämmer politikens inriktning.

En annan fråga som hade förtjänat uppmärksamhet är hur regeringar – som enligt Regeringsformen styr riket – kan göra det när åtgärdsarsenalen inom den ekonomiska politiken i hög grad ligger i händerna på experter som de inte får styra.

Det här är det tredje i en serie blogginlägg om Riksbanken

I december 2019 kom betänkandet från utredningen som skulle modernisera lagen om Riksbanken.

Vad föreslog utredningen när det gäller de tre grundläggande frågorna (se tidigare blogginlägg)?

För det första valde utredningen i huvudsak (om än inte helt) att kodifiera den praxis som hade utvecklats sedan föregående lagstiftning.

Nästan allt det som Riksbanken hade ägnat sig åt så att säga ”utanför sitt mandat” skulle den framöver enligt den nya lagen kunna fortsätta att göra, men nu med uttryckligt lagstöd.

Det här är uppseendeväckande eftersom Riksbanken numera inte enbart bedriver penningpolitik. Bankens agerande har långt vidare konsekvenser än det ursprungligen var avsett.

Riksbanken befinner sig i praktiken långt inne på finanspolitikens område, även om den försöker definiera det mesta som den gör som penningpolitik.

Utredningen ägnade, för det andra, stort utrymme åt möjligheterna att granska Riksbanken, och kom också med några förslag.

Grundproblemet kunde den dock inte göra något åt. Det kommer heller inte framöver att gå att utkräva något ansvar av Riksbankens ledning.

När det gäller den tredje frågan – anpassningen till unionsrätten – såg utredningen till att minimera riskerna för Sverige att stämmas inför EU-domstolen.

Utredningssekretariatet satte sig helt enkelt ned med kommissionens företrädare och de båda parterna diskuterade med varandra hur den svenska konstitutionen borde formuleras för att kommissionen skulle bli nöjd.

Intressant, eller hur?

Sammanfattningsvis föreslog utredningen att Riksbankens legala utrymme skulle vidgas än mer (banken skulle få göra det som den redan ägnade sig åt men med lagstöd) och att anpassa svensk rätt än mer grundligt till det europeiska regelverket.

Ingenting av det som föreslogs om ökad granskning av Riksbanken förändrar heller inte något i grunden. Ansvarsutkrävande av det slag som vi normalt förutsätter finns, är inte möjligt. Det finns ingen motkraft. Riksdagens resurser och kompetens kan inte på något sätt mäta sig med bankens.

Att Riksbankens oberoende skyddas av EU-rätten gör det dock inte omöjligt att tänka lite friare när det gäller att i vissa avseenden begränsa bankens befogenheter.

Sådana ambitioner lyser dock med sin frånvaro.

I nästa inlägg ska jag kommentera hur remissinstanserna hanterade frågan om den demokratiska legitimiteten för expertstyret.

Det här är det andra i en serie blogginlägg om Riksbanken

Hur kom det sig att viktiga delar av den ekonomiska politiken flyttades över till en sfär där det var experter som bestämde?

Motiven till förändringen var hämtad ur nationalekonomisk teori, och att man inte kunde lita på att politiker fattade kloka beslut.

Politikerna tänktes enligt teorierna maximera antalet röster i nästa val, och därigenom fatta alltför kortsiktiga beslut.

Således kunde man inte ha förtroende för att politiken gjorde det rätta.

Det fanns, som det brukade uttryckas, ett trovärdighetsproblem. Man kunde helt enkelt inte lita på att politiker skulle fatta de beslut som nationalekonomerna menade var de bästa.

Området var alltför komplext, så det var bättre att besluten överläts till experter.

Samma motiv skulle förstås också kunna användas för andra komplexa politikområden: klimatpolitik, arbetsmarknadspolitik, energipolitik etc.

Det var också så att politiken dikterades av den Europeiska Unionen (EU), och de krav som en gång etablerades i Maastrichtfördraget. I hög grad var vi tvingade att anpassa oss efter unionsrätten.

Unionsrätten slår fast att penningpolitik är en exklusiv EU-angelägenhet för euroländerna (vi räknas dit även om vi inte har euron). Huvudmålet för penningpolitiken är prisstabilitet. De nationella riksbankerna får inte ta emot politiska instruktioner, och det är i princip omöjligt att avskeda chefer för centralbanker.

Så såg det ut. De starka inhemska drivkrafterna – legitimerade av nationalekonomisk teori – samverkade med unionsrätten.

Vi fick också i slutet av 1990-talet en ny lag som var anpassad till unionsrätten, och det var följdriktigt en lag som kraftigt förstärkte Riksbankens position.

Vad skulle då den kommitté göra som tillsattes i december 2016? Vad betydde det egentligen att lagen skulle moderniseras?

Några frågor framstod som särskilt angelägna:

För det första hade Riksbanken under åren som gått agerat långt utöver sitt mandat, bland annat köpt för några hundra miljarder i statspapper. Banken hade också under lång tid uppenbart misslyckats med att uppnå sitt enda mål (att hålla inflationen på 2%).

För det andra hade det för många blivit tydligt att något nog måste göras åt det demokratiska problemet. Kanske var det möjligt att på något sätt stärka granskningen av banken, och därigenom den demokratiska legitimiteten för systemet.

För det tredje, och kanske viktigast för regeringen, var problem i relationen till EU. Skulle man kunna se till att EU-kommissionen inte fullföljde sitt uttalade hot att dra Sverige inför EU-domstolen för att vi inte levde upp till våra förpliktelser enligt unionsrätten.

Viktiga frågor stod på spel.

Riksbanken talas det alldeles för lite om (det här är det första i en serie blogginlägg om Riksbanken).

I veckan var jag anlitad som kommentator vid ett seminarium om den nya Riksbankslagen. Den är ännu inte antagen av riksdagen men en proposition är lagd på riksdagens bord.

Det ska också ändras i grundlagen, så processen är en lite mer utdragen process än den som gäller för vanliga lagar. Gissningsvis kommer dock inga hinder att uppstå på vägen.

Jag var engagerad vid seminariet för att ge synpunkter som organisationsforskare och statsvetare. Det senare är jag formellt sett inte, men jag har under hela min tid som forskare studerat statens organisationer så jag vet en del om dessa.

Det nya förslaget till Riksbankslag har under några år tagits fram av en parlamentarisk kommitté (SOU 2019:46). Motivet sägs vara att modernisera det regelverk som styr Riksbanken.

I november 2019 lämnades utredningens förslag till regeringen. Knappt 2000 sidor så det är en del att ta sig igenom för den vetgirige.

Jag tror att tjockleken på betänkandet avskräckte en del (mer om det i ett senare blogginlägg).

Jag tvingades ändå – för att kunna kommentera – läsa på en del om styrningen av penningpolitiken och Riksbankens roll, och jag blev under den processen alltmer bekymrad.

Jag visste förstås att Riksbanken hade givits makten över penningpolitiken. Jag brukar själv använda Riksbanken som exempel i undervisningen. Organiseringen är ett exempel på hur politiker ibland kan rigga ett politikområde, men sedan organisera sig själva ut ur beslutsfattandet.

Men det är lite märkligt att detta sker inom delar av den ekonomiska politiken. När jag en gång i tiden pluggade nationalekonomi sågs penningpolitiken som ett av de viktigaste medlen för att styra såväl sysselsättning som inflation.

Det är det fortfarande men läget idag är således att politiker inte får lägga sig.

När det nuvarande systemet med en självständig riksbank – som inte får ta instruktioner från politiken – etablerades var det ett demokratiskt problem. Men man skulle kunna säga att den självständiga Riksbanken gavs relativt avgränsade uppgifter inom penningpolitiken.

Så är det inte idag. Riksbanken agerar inom betydligt vidare områden än det var tänkt (det var ett  argument för behovet av en modernisering av lagen), och konsekvenserna av Riksbankens beslut är påtagliga inom stora delar av samhället.

Riksbanken är mäktig, men det går inte att utkräva ansvar av bankens ledning.

Seminariet handlade om detta: Hur kan man skapa legitimitet för ett system där viktiga beslut är delegerat till experter som inte får styras av de folkvalda?